為什么bt模式叫停

眾所周知，中國的ppp項(xiàng)目不包括傳統(tǒng)的bt，但市場上典型常見的“假ppp”就是“延伸bt”。回顧這幾年，建筑企業(yè)參與bt項(xiàng)目卻不收錢的血腥例子屢見不鮮。我認(rèn)為“延伸版bt”的原因是有意為之，政*得到變相融資，社會資本得到工程和融資利息，一拍即合；第二，包括地方政*、社會資本、金融機(jī)構(gòu)甚至個(gè)人咨詢機(jī)構(gòu)在內(nèi)的相關(guān)參與者對本輪ppp與傳統(tǒng)bt的區(qū)別認(rèn)識模糊，在ppp項(xiàng)目的實(shí)施中有明顯的傳統(tǒng)bt理念。在這里，筆者梳理了ppp與傳統(tǒng)bt的顯著區(qū)別，以供參考。

區(qū)別之一是政策取向不同

2012年，財(cái)政部、發(fā)展改革委、中國人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文關(guān)于制止地方政*違法違規(guī)融資行為的通知(蔡羽[2012]463號)，明確“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政*及其所屬事業(yè)單位、社會團(tuán)體等。不得借政*債務(wù)委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(bt)的責(zé)任。”

這一輪，ppp政策的推進(jìn)是前所未有的。財(cái)政部、國家發(fā)改委等中央各部門出臺了100多項(xiàng)ppp相關(guān)政策法規(guī)，ppp立法已進(jìn)入進(jìn)程。中央部委推動ppp的共同努力是可以證明的。

第二個(gè)區(qū)別是目標(biāo)不同

傳統(tǒng)bt的本質(zhì)是政*資助施工企業(yè)進(jìn)行工程承包或延期付款，所以其目標(biāo)是融資。而ppp，融資只是其中之一，提高效率和服務(wù)質(zhì)量是其根本意圖。

第三個(gè)區(qū)別是核心內(nèi)涵不同

傳統(tǒng)的bt與本輪ppp項(xiàng)目的明顯區(qū)別在于“o”(即運(yùn)營)。ppp本質(zhì)上包括三個(gè)核心內(nèi)涵：生命周期整合、績效導(dǎo)向(明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和按績效支付)、合理的風(fēng)險(xiǎn)識別和分配。

傳統(tǒng)的bt沒有運(yùn)營環(huán)節(jié)，缺乏費(fèi)用與業(yè)績的聯(lián)系(如果有的話，只有完成業(yè)績)，缺乏合理的風(fēng)險(xiǎn)分配。建筑企業(yè)沒有降低項(xiàng)目生命周期成本和提高績效的內(nèi)生動力。

第四個(gè)區(qū)別是申請領(lǐng)域、截止日期和流程不同

傳統(tǒng)的bt廣泛應(yīng)用于政*支付的市政工程領(lǐng)域。但這一輪ppp的應(yīng)用范圍很廣，包括政*支付、用戶支付、可行性缺口補(bǔ)貼三種類型的項(xiàng)目，即經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性、公益性項(xiàng)目。根據(jù)國辦發(fā)[2015]42號，涵蓋13個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域，值得注意的是，包括科技、醫(yī)療、養(yǎng)老、文教等科技創(chuàng)新和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域。因此，ppp并不局限于一般的市政工程領(lǐng)域，而是成為社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的起點(diǎn)之一。

傳統(tǒng)bt政*回購期限一般不超過10年。根據(jù)地方政*支出規(guī)劃、資產(chǎn)生命周期等因素，ppp合作期限原則上為10-30年，更長，更有利于財(cái)政支出的順利進(jìn)行。

傳統(tǒng)的bt運(yùn)營流程簡單，缺乏統(tǒng)一的運(yùn)營規(guī)定。這輪ppp的頂層設(shè)計(jì)包含了流程的規(guī)范性要求。除了傳統(tǒng)的項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案流程，還有項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃、物有所值評估、財(cái)務(wù)承受能力論證、項(xiàng)目聯(lián)合評審、整合到ppp綜合信息平臺(或ppp項(xiàng)目庫)等一系列流程。科學(xué)合理的流程是保證ppp項(xiàng)目順利落地的重要環(huán)節(jié)。

第五個(gè)區(qū)別是預(yù)算管理要求不同

筆者調(diào)查了解到，傳統(tǒng)bt的部分省市(管理相對規(guī)范的發(fā)達(dá)地區(qū))納入了財(cái)政預(yù)算，有相當(dāng)一部分沒有納入

傳統(tǒng)bt的本質(zhì)是政*延期支付。即使當(dāng)時(shí)沒有納入預(yù)算，地方政*債務(wù)也基本納入了地方政*存量債務(wù)的后續(xù)清算篩選。因此，英國電信增加了地方政*債務(wù)。但ppp項(xiàng)目按績效支付，計(jì)入每個(gè)財(cái)政年度的支出責(zé)任，不計(jì)入地方政*負(fù)債。但值得注意的是，“延伸bt”等不符合ppp的項(xiàng)目可能會導(dǎo)致地方政*的隱形負(fù)債。

第七個(gè)區(qū)別是監(jiān)管和信息披露的要求不同

傳統(tǒng)的bt項(xiàng)目政*一般不參與過程監(jiān)管，只關(guān)注項(xiàng)目完成情況，導(dǎo)致建設(shè)與運(yùn)營嚴(yán)重脫節(jié)。本輪ppp強(qiáng)調(diào)全過程監(jiān)管，包括績效管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督。政*有權(quán)干預(yù)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營。所以ppp比bt有更高的監(jiān)管要求，有利于項(xiàng)目的順利實(shí)施。

傳統(tǒng)的bt項(xiàng)目信息披露不足甚至缺失，導(dǎo)致交易不規(guī)范。另一方面，本輪ppp依托綜合信息平臺，要求信息披露覆蓋項(xiàng)目全過程，初步明確信息披露的方式和時(shí)間，將促進(jìn)ppp市場的公平和規(guī)范，促使各方信任績效。

第八個(gè)區(qū)別是政*成本負(fù)擔(dān)不同

傳統(tǒng)bt項(xiàng)目的成本是建設(shè)和融資成本，而有些項(xiàng)目的競爭程序形同虛設(shè)(中標(biāo)人往往是政*控制的內(nèi)部企業(yè))，有些施工企業(yè)故意增加成本，導(dǎo)致政*承擔(dān)的項(xiàng)目成本很高。一些項(xiàng)目投標(biāo)人采用低價(jià)競標(biāo)，然后以各種理由強(qiáng)迫政*提價(jià)，或者隨意轉(zhuǎn)包、低價(jià)轉(zhuǎn)包，使得項(xiàng)目建設(shè)工程質(zhì)量難以保證，造成政*后續(xù)運(yùn)營成本高，損害政*和公眾利益。所以傳統(tǒng)的bt很難降低整個(gè)生命周期的成本，實(shí)現(xiàn)物有所值。

這一輪ppp強(qiáng)調(diào)的是政*和社會資本收益的分享和物有所值。社會資本參與ppp所獲得的合理但相對穩(wěn)定的收益，將由政*和社會資本共同分享或全額返還給政*，在一定程度上降低政*成本。所以這一輪ppp沒有暴利，但是可以為社會資本提供長期穩(wěn)定的收入來源，所以社會資本在投資ppp項(xiàng)目時(shí)要擺正心態(tài)。

第九個(gè)區(qū)別是社會資本投資的風(fēng)險(xiǎn)不同

近幾年來，部分地區(qū)盲目投資，相互規(guī)避政*變更，回購資金未納入預(yù)算，導(dǎo)致bt項(xiàng)目無法回購，延期付款。這一輪政*支付的ppp項(xiàng)目必須通過財(cái)政承受能力的論證，并納入年度預(yù)算和跨年度財(cái)政支出，因此政*支付的ppp項(xiàng)目具有很強(qiáng)的安全性。對于用戶付費(fèi)項(xiàng)目，社會資本也可以通過政*承諾的方式，如影子收費(fèi)，降低項(xiàng)目的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，社會資本可以與政*充分識別和分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，并通過風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的方式降低其無法控制的風(fēng)險(xiǎn)，如項(xiàng)目早期的搬遷、政*對產(chǎn)出要求的變化以及地方政*對該項(xiàng)目的政策變化。只要社會資本有能力履行合同，符合績效標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)該能夠獲得長期穩(wěn)定的回報(bào)，投資風(fēng)險(xiǎn)相對于傳統(tǒng)的bt風(fēng)險(xiǎn)顯著降低。

第十個(gè)區(qū)別是融資政策不同

根據(jù)四部委蔡羽[2012]463號要求，大部分金融機(jī)構(gòu)已停止對一般bt項(xiàng)目的融資。對于這輪ppp，大部分金融機(jī)構(gòu)都持積極態(tài)度，鼓勵參與融資。比如上海普多2016年企業(yè)信用投資政策中

不可否認(rèn)，傳統(tǒng)的bt是時(shí)代的產(chǎn)物，對近20年來我國城市化的快速發(fā)展，緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求起到了積極的作用。在一定程度上，采用bt也有助于提高項(xiàng)目的運(yùn)營效率。然而，英國電信有其固有的缺點(diǎn)，在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)違規(guī)行為，尤其是在嚴(yán)格控制地方政*債務(wù)的背景下。與傳統(tǒng)的bt相比，這一輪ppp有著明顯的優(yōu)勢，這一ppp浪潮中社會資本投入的不斷增加就是證明。行業(yè)內(nèi)各行各業(yè)都希望ppp能持續(xù)發(fā)展，規(guī)范運(yùn)作是重要前提。我們堅(jiān)信，市場會越來越規(guī)范，在ppp的華麗外衣下，“拉長的bt”市場越來越少。